도시기본계획 (Urban Master Plan)
쉽게 풀면
한 도시가 앞으로 20년 정도 어떤 모습으로 발전할지를 큰 그림으로 그려놓은 계획이에요.
왜 중요한가
지자체가 20년 단위의 장기적 관점에서 도시의 공간구조, 토지이용, 기반시설 방향을 제시하는 최상위 법정계획으로, 도시관리계획을 포함한 하위 계획들의 지침이 되는 도시계획체계의 근간으로 다뤄진다.
계획인구 산정 방식에 따라 시가화예정용지 규모가 크게 달라지므로, 기본계획 수립 시 과다 산정된 계획인구가 이후 불필요한 개발수요 과대추정으로 이어진다는 비판이 반복적으로 제기된다. 계획인구는 통상 목표연도의 추계인구에 정책적 유인인구를 더해 산정되며, 이 유인인구 산정 근거의 타당성이 계획 승인 심의의 주요 쟁점이 된다.
어떤 절차인가
- 근거와 이름: 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 근거입니다. 이 계획은 2011년 법 개정(2012년 시행) 이후 법령상 "도시·군기본계획"으로 불리며, 문헌에서는 도시기본계획이라는 이름도 계속 쓰입니다.
- 수립 주체와 범위: 특별시장·광역시장·시장·군수 등 관할 지방자치단체장이 관할 구역 전체에 대해 수립합니다. 목표 연도는 보통 20년 뒤입니다. 일부 소규모 시·군은 수립이 면제됩니다.
- 절차의 얼개: 기초조사 → 주민 공청회 → 지방의회 의견 청취 → 지방도시계획위원회 심의 → (자치단체 유형에 따라) 상급 지방정부의 승인 또는 직접 확정 순입니다.
- 정기 재검토: 수립 후 5년마다 타당성을 전반적으로 재검토하게 되어 있습니다.
- 내용: 공간구조, 인구 및 토지이용, 기반시설, 환경·경관·안전, 생활권 계획 등이 들어갑니다. 계획인구는 목표 연도 추계인구에 정책적 유인인구를 더해 산정하는 경우가 있어 근거의 타당성이 논의됩니다.
언제 쓰고 무엇을 얻나
- 성격: 도시의 장기 발전 방향을 제시하는 지침적 계획입니다. 판례도 도시기본계획이 주민의 권리·의무를 직접 규율하지 않는 비구속적 행정계획이라는 취지로 보아 왔습니다. 그러나 하위의 도시관리계획이 이를 따라야 하므로 사실상의 영향력은 큽니다.
- 무엇을 얻나: 개발 수요와 인구 전망, 시가화 용지 규모, 생활권별 인구 배분의 기준입니다. 연구에서는 계획 인구와 실제 인구의 괴리, 계획 간 정합성, 환경성 평가가 단골 주제입니다.
- 쓰지 못하는 곳: 개별 필지의 건축·개발 행위는 직접 규율하지 않습니다. 이는 도시관리계획과 지구단위계획이 합니다.
논문에는 이렇게 적는다
- 법령상 명칭(도시·군기본계획)과 문헌상 명칭(도시기본계획)이 다름을 처음에 밝히고, 어느 시기의 계획(예: 2020 기본계획)을 다루는지 목표 연도를 적습니다.
- 계획 인구와 실제 인구, 시가화예정용지 규모를 비교할 때는 기준 연도와 산정 방식을 적습니다.
- 도시기본계획의 내용이 도시관리계획에서 어떻게 구현됐는지 보는 연구는 두 계획의 법적 성격 차이(지침 대 구속)를 먼저 서술해야 오해가 없습니다.
논문에서는 이렇게 쓰입니다
실제 논문에서
이 용어를 직접 쓴 국내 논문 문장을 아직 수집하지 못했습니다. 수집되는 대로 출처와 함께 싣겠습니다.
예시 문장
아래는 용어의 쓰임을 보여 주려고 만든 예시로, 실제 논문에서 가져온 문장이 아닙니다.
법적으로는 비구속적 계획이라 하더라도 실제 인허가 과정에서 도시관리계획이 이를 따라야 하므로 사실상의 구속력을 가진다는 설명이다.
기본계획이 실제 규제력을 갖는 하위 계획의 방향을 제시하는 지침 역할을 한다는 것을 보여줍니다.
조금 더 깊게 보면
도시기본계획은 구속력 있는 규제가 아니라 정책방향을 제시하는 지침적 성격을 가지므로, 실제 개발행위를 직접 규율하는 도시관리계획과의 정합성을 어떻게 확보할지가 계획체계 운영의 지속적 과제로 다뤄진다.
도시기본계획은 5년마다 타당성을 재검토하도록 규정되어 있으나, 실제로는 인구·산업 전망과 실제 추이의 괴리가 누적되면서 목표연도 이전에 계획 자체를 전면 재수립하는 경우도 적지 않다.
기본계획에는 생활권 계획이 포함되어 대·중·소 생활권 단위로 인구배분과 기반시설 확충 방향을 제시하는데, 이 생활권 구분이 이후 도시관리계획 수립의 공간적 기초 단위가 된다.
주의할 점
도시기본계획은 개별 필지의 건축 행위를 직접 규율하지 않으며, 실제 규제는 하위 계획인 도시관리계획과 지구단위계획을 통해 이루어진다. 이 때문에 계획 승인권자는 유인인구 근거자료의 타당성을 별도 검증기관에 의뢰해 검토하기도 한다. 이 검증 결과가 계획 수립 지연으로 이어지는 경우도 있어 절차 효율화가 함께 논의된다.
헷갈리기 쉬운 용어
도시계획 체계의 세 계획을 구분합니다.
| 계획 | 성격 | 범위·내용 |
|---|---|---|
| 도시기본계획 | 비구속적 지침, 20년 단위의 장기 계획 | 관할 구역 전체의 공간구조와 발전 방향 |
| 도시관리계획 | 법적 구속력이 있는 결정(용도지역 등) | 용도지역·지구·구역, 기반시설, 개발사업 등 |
| 지구단위계획 | 도시관리계획의 한 종류, 구속력 있음 | 일부 지역의 건축·토지이용을 구체적으로 규율 |
참고 문헌
- 대한민국 국회. (2002). 국토의 계획 및 이용에 관한 법률.
- Hall, P. (1988). Cities of Tomorrow: An Intellectual History of Urban Planning and Design in the Twentieth Century. Blackwell.
- Healey, P. (1997). Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies. Macmillan.
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