니스카넨의 예산극대화모형 (Niskanen's Budget-Maximizing Model)
쉽게 풀면
공무원도 결국 자기 부서의 예산을 최대한 늘리려고 하기 때문에, 정부 규모가 필요 이상으로 커진다는 이론이다.
왜 중요한가
관료가 자기 부서의 예산을 극대화한다는 가정에서 공공서비스가 사회적 최적 수준의 두 배까지 과잉 공급된다는 결론을 도출하여, 정부 팽창에 대한 공공선택론적 비판과 민영화·경쟁 도입 개혁의 이론적 근거가 되었습니다. 관료가 의회에 대해 비용 정보를 독점한다는 정보 비대칭 논리는 이후 관료의 대리인 문제 연구로 이어졌습니다.
핵심 주장
- 관료제 부서(bureau)는 의회(후원자)에 서비스를 팔고 예산을 받는 독점 공급자이고, 의회도 그 서비스를 하나의 공급자에게서만 산다(쌍방독점)고 가정합니다.
- 관료는 봉급, 승진, 권한, 명성이 예산 규모와 함께 늘기 때문에 예산 극대화를 추구한다고 봅니다.
- 관료는 생산비용 정보를 의회보다 많이 갖고 있어, 총편익이 총비용과 같아지는 지점(총예산 = 총편익)까지 산출량을 늘립니다. 사회적 최적은 한계편익 = 한계비용인 지점입니다.
- 결과적으로 산출량이 사회적 최적보다 과다해집니다. 선형 한계편익과 한계비용을 가정하면(한계편익이 0이 되기 전, 예산이 비용에 묶이는 구간에서) 최적의 두 배가 됩니다.
근거와 대표 연구
가상의 선형 모형으로 계산했습니다: 한계편익 MB(Q) = 100 − 2Q, 한계비용 MC(Q) = 40 + 1Q.
| 기준 | 산출량 Q | 총편익 | 총비용 | 순편익 |
|---|---|---|---|---|
| 사회적 최적 (MB = MC) | 20 | 1600 | 1000 | 600 |
| 예산 극대화 (총편익 = 총비용) | 40 | 2400 | 2400 | 0 |
예산 극대화 산출량 40은 최적 20의 정확히 두 배이고, 이때 순편익은 0입니다. 이 결과는 모형의 가정에서 나온 것이며, 현실의 부서가 정확히 이렇게 행동한다는 뜻은 아닙니다.
- 원 출처는 Niskanen(1971)이며, Niskanen(1975)이 정치인과 관료의 관계를 이어서 다루었습니다.
- 이후 공공선택론 전반과 주인-대리인 문제 연구에 영향을 주었습니다.
비판과 한계
- Migué와 Bélanger(1974)는 관료가 예산 자체보다 재량 예산(비용을 초과하는 예산 부분)을 늘리려 한다고 보았습니다. Niskanen 본인도 나중에 이 쪽으로 입장을 바꿨다고 알려져 있습니다.
- Dunleavy(1991)의 ‘기구 형성(bureau-shaping)’ 모형은 고위 관료가 전체 예산보다 자신이 맡는 정책 기능과 업무 환경을 좋게 만들려 한다고 설명합니다.
- 실증적으로는 의회가 비용 정보를 전혀 모른다는 가정, 관료가 하나의 목표만 추구한다는 가정이 현실과 다르다는 비판을 받습니다. 정부 예산 팽창 전체를 이 모형 하나로 설명하기도 어렵습니다.
논문에서는 이렇게 쓰입니다
실제 논문에서
이 용어를 직접 쓴 국내 논문 문장을 아직 수집하지 못했습니다. 수집되는 대로 출처와 함께 싣겠습니다.
예시 문장
아래는 용어의 쓰임을 보여 주려고 만든 예시로, 실제 논문에서 가져온 문장이 아닙니다.
이 문장은 니스카넨 모형이 관료제의 예산 팽창 경향을 관료와 정치인 간 정보 비대칭이라는 구조적 요인으로 설명하고 있음을 보여준다.
이론에서 예측한 예산 팽창 경향이 실제 자료에서도 일부 확인되었다는 실증 연구입니다.
조금 더 깊게 보면
관료가 예산 극대화를 추구한다는 가정은 실증적으로 약하게 지지되며, 던리비는 고위관료가 총예산보다 자신이 통제하는 핵심 예산과 업무의 질을 중시한다는 관청형성모형으로 반박했습니다. 또 의회가 관료의 비용 정보를 전혀 알지 못한다는 가정은 감사기구와 예산 심의 제도의 존재를 무시합니다.
니스카넨 자신도 후기 저작에서 예산 극대화 대신 재량 예산 극대화로 가정을 수정했습니다. 니스카넨 모형 항목과 내용이 겹칩니다. 니스카넨은 관료가 예산 규모를 극대화하려는 유인을 갖는 이유를 봉급, 권한, 평판 등이 예산 규모와 함께 커지기 때문이라고 설명했으며, 이는 관료를 공익 추구자로 가정한 전통 행정학과 대비된다.
주의할 점
니스카넨 모형은 관료를 공익보다 자기 이익(예산 극대화)을 추구하는 존재로 가정하는 공공선택론적 전제에 기반하므로, 이러한 인간관의 현실 적합성에 대한 비판도 함께 고려해야 한다. 이후 연구들은 관료가 예산 자체보다 재량적으로 쓸 수 있는 여유 예산을 극대화하려 한다는 수정 모형을 제시하며 원 모형의 단순한 가정을 보완했다.
참고 문헌
- Niskanen, W. A. (1971). Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atherton.
- Niskanen, W. A. (1975). Bureaucrats and politicians. The Journal of Law and Economics, 18(3), 617–643.
- Migué, J.-L., & Bélanger, G. (1974). Toward a general theory of managerial discretion. Public Choice, 17, 27–47.
- Dunleavy, P. (1991). Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science. Harvester Wheatsheaf.
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