다층적 거버넌스 (Multilevel Governance)
쉽게 풀면
하나의 정책이 오직 중앙정부에서만 결정되는 것이 아니라, 지방정부, 국가, 유럽연합 같은 초국가 기구까지 여러 층위의 행위자가 함께 관여하며 만들어지는 통치 구조를 설명하는 개념이다. 유럽연합 연구에서 이 개념이 특히 발전했는데, 회원국 정부뿐 아니라 지역과 초국가 기구가 동시에 정책 결정에 영향을 미치는 현실을 설명하기 위해서였다. 전통적인 국가 중심의 위계적 통치 모델과 대비되는 개념이다. 기후변화나 이민 정책처럼 여러 수준의 협력이 필요한 사안 연구에 자주 활용된다.
왜 중요한가
다층적 거버넌스는 유럽연합 정책 결정 과정에서 지방정부, 회원국 정부, 유럽연합 기구가 동시에 관여하는 복잡한 구조를 설명하기 위해 발전한 개념으로, 오늘날에는 기후변화 대응처럼 지방정부의 독자적 정책과 국제협약이 동시에 작동하는 다양한 정책 영역에 확장되어 적용됩니다.
논문에서는 이렇게 쓰입니다
초국가적 정책 결정과 국가-지방 관계를 다루는 유럽정치·국제정치 연구에서 핵심 개념으로 사용된다.
여러 수준의 정부가 동시에 결정권을 갖다 보니 서로 다른 방향의 정책이 부딪힐 위험도 함께 생긴다는 설명이다.
조금 더 깊게 보면
다층적 거버넌스는 여러 수준의 행위자가 협력적으로 정책을 조율하는 이상적 상황을 전제로 하지만, 실제로는 각 수준 간 권한과 책임이 명확히 구분되지 않아 오히려 책임 소재가 불분명해지는 문제가 발생할 수 있습니다. 시민의 입장에서는 정책 결정이 이루어지는 층위가 복잡해질수록 민주적 통제와 책임성 확보가 더 어려워진다는 비판도 제기됩니다. 마크스와 후게가 제시한 이 개념은 정책 결정 권한이 중앙정부에서 지방정부로 단순히 하향 이동하는 것이 아니라, 유럽연합 같은 초국가 기구·중앙정부·지방정부·비정부기구가 동시에 정책 형성에 관여하는 '유형 I(영토 기반 중첩 관할)'과 '유형 II(기능별로 세분화된 다수의 특수목적 관할)' 두 형태로 구분된다. 이 개념은 전통적인 연방제-단방제 이분법으로는 포착하기 어려운, 영토와 무관하게 기능별로 형성되는 초국가적 거버넌스 네트워크를 설명하는 데 특히 유용하다.
주의할 점
권한이 여러 층위에 분산될수록 책임 소재가 불분명해질 수 있다는 민주주의 결핍 문제와 함께 논의되어야 한다. 다층적 거버넌스는 권한과 책임 소재가 여러 층위에 분산되어 있어, 문제 발생 시 어느 층위가 최종 책임을 지는지 불분명해지는 '책임성 공백' 문제를 함께 검토해야 한다.